西部决策网讯（王瑞鹏 黄超）以公有制为主体，建立双保障型土地市场——访中国农业企业经营管理教学研究会常务副理事长、西北农林科技大学李录堂教授

 

　　随着我国农业农村发展进入新的阶段，农业呈现出综合生产成本上升和产品价格居高不下、供求结构性矛盾突出，人多地少水缺的矛盾加剧。因此亟须一套完善的、能总揽全局的土地市场流转制度来确保实现城乡一体化和谐持续发展。

 

　　为促进土地的有序流转，今年３月份，央行、银监会、保监会、财政部和农业部联合印发《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》和《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》。两个暂行办法的发布，意味着我国原有的农村土地制度与农村金融体制将被“打破”，农民以地融资贷款将成为现实。那么，什么土地流转办法或机制是既能兼顾国家、集体和农民利益，又最有效和可持续的呢？

 

　　在西北农林科技大学经济管理学院有这么一位专家，多年来一直致力于农村土地流转的研究与探索，并针对当前土地流转的现状和问题提出了“以公有制为主体的双重保障型农地市场流转机制”。该机制依据《宪法》将农地产权(农地承包经营使用权等)在集体和农民之间按集体占51%、农民占49%的比例分配混合(简称“51:49式”土地集体公有制)后再市场化流转。并主张集体所占农地产权及收益总额的51%主要用于农民土地社会保障金和农地规模化公积金,以解决农地市场流转过程中失地失业农民的生存和就业保障问题,其余49%的收益归农民个人所有,进而形成既能保证农地集体所有制主导地位，又能实现土地市场化的机制。他便是中国农业企业经营管理教学研究会常务副理事长、西北农林科技大学经济管理学院原副院长李录堂教授。

 

　　李录堂其人其事

 

　　李录堂，男，汉族，本科毕业于中国人民大学，硕士、博士生毕业于西北农林科技大学经济管理学院。现为西北农林科技大学经济管理学院教授、博士生导师、原副院长，中国农业企业经营管理教学研究会常务副理事长。美国《AdvancesinEconmicsandBusiness》杂志同行评议专家，2006年9月起在澳大利亚做做访问学者一年，进修管理学与人力资源管理，2001年12月破格晋升为教授，主讲《管理学原理》和《专业英语》等五门课程。

 

　　在教学方面，李录堂主张“寓教于研究，寓教于乐，寓学于兴趣，寓学于思考，寓学于练习”的理念；在科研方面，曾提出了关于“建立不可规模化农地使用权市场和可规模化农地统一经营权市场、农地人力资本化家庭承包、一村一场制和农户分类管理”等观点。近两年又先后提出“信息技术型人力资本”和农地所有权“比例化共同所有”的概念和理论。自1996年以来他先后主持完成了国家自然科学基金、中华农科教基金项目和科技支撑计划等10多项课题。先后获得农业部何康奖、陕西省优秀博士论文奖、《一种新的农村改革思路》获陕西省第六次哲学社会科学优秀成果三等奖，2012年获校优秀博士论文指导教师奖励，2014年获省级优秀博士论文指导教师表彰。本人与所指导的博士合作创造了三年发表37篇文章的历史最佳记录（其中15篇为CSSCI）。累计在《农业经济问题》、《中国农村经济观察》等刊物发表论文200多篇（两篇为英文），其中30篇论文被人大报刊复印资料和CSSCI公开转载或检索，出版专著3部，（独著二部，合著一部），主编教材两部。近年来，应邀到省内外学术单位和乡村宣讲农村政策或作学术报告。2012年分二十五期为陕西全省乡镇党委书记和镇长解读中央一号文件深受欢迎。先后二次入选陕西长安讲坛主讲人。

 

　　当笔者问及，一直以来为何坚持在土地流转等涉农领域的研究时，李录堂表示：“一部分是来自于我的本职和兴趣，另一部分是出于一种悲悯情怀吧。一个好的农地制度能使不爱农业的人干好农业，一个坏的农地制度能使热爱农业的人干不好农业；好的农民能使差的土地增产，不好的农民能使优质的土地减产；好的农地制度能够产生优秀的农场主和家庭农场，优秀的农场主和家庭农场能够培育出优秀的职业农民，优秀的职业农民能够产出优质的农产品和提供优质服务，优质农产品和优质服务能给农民带来高额的回报。所以说，建立一套科学合理的农地制度非常重要。”

 

　　他通过调查研究表明，现行农村土地制度没有充分体现《宪法》第六条关于社会主义初级阶段基本经济制度的规定，即我国实行“以公有制为主体，多种所有制经济成分并存”的基本经济制度。从农村实际看，上述《宪法》规定在现行土地集体所有制中没有得到充分贯彻落实。由此可见，当前农村土地全额（100%）集体所有，农民家庭承包经营使用是否是实现上述«宪法»原则的最佳途径值得反思，同时它是否符合发展社会主义混合所有制经济的要求等也值得在法律层面进一步修改和完善。

 

　　探索设计“51∶49”土地流转模式

 

　　农村土地流转是推进农业规模化经营和增加农民收入、改善农民经济条件的基础，但是农村土地流转现在仍处于一个相对混乱的局面，这不仅没有有效的帮助农民提高经济水平，促进农业现代化的发展，反而在一些地方一定程度上损害了农民的利益。

 

　　在李录堂看来，农村土地抵押贷款取得成功的关键，在于允许土地产权和住房财产权的市场化自由流转，但还必须坚持土地集体公有制。这就意味着政府需要解除某些与《意见》精神相悖的规定，为土地所有权和使用权以及宅基地使用权的转让提供便利条件，农民的所有集体资产和私人资产均应得到确权，并尽快向确权人颁布具体的权益证书；及时修改与《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》和《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》相违背的法律法规条款，建立既能坚持土地集体所有制的主体地位，又能实现农村房产市场自由交易和土地自由市场流转的体制机制，只有这样，才能保证土地抵押贷款取得持续成功。

 

　　李录堂教授依据国家现行法律法规和农民各自对农地的三项要求，设计了“以公有制为主体”的“双重保障型农地市场流转机制”试验。他从七个方面试验农村土地市场流转的可能性和现实性：一是在试验村进行土地所有制创新，建立“土地以集体公有为主，非集体（农民）土地所有为辅”的土地集体所有制新形式，简称为“51∶49式土地集体所有制”。二是确定转出土地者和转入土地者，让他们达成土地比例化市场交易，且都能感受到双重保障型农地市场流转机制的好处。三是形成新的集体成员资格条件和新型土地承包关系。四是建立土地社会保障基金。五是建立土地规模化公积金。六是实行土地规模化公积金抵押贷款和土地长期抵押贷款。七是形成农村土地市场和适度农业规模经营主体，通过集体土地产权比例化市场自由买卖，逐步建立健全以家庭农场、专业大户、农民专业合作社和龙头企业为载体的适度农业规模经营主体。

 

　　关于形成新型土地家庭承包关系。李录堂说，其实质是指土地家庭承包货币关系长久不变和土地家庭承包实物关系长久不变并存。以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，是中国特色社会主义制度的重要支柱，也是社会主义市场经济体制的根基。因此,实行农地产权51：49比例化混合后土地家庭承包经营控制权市场流转，转出土地农民可用土地衍生的“土地社会保障金和土地规模化公积金”来体现他与集体之间的土地家庭承包货币关系长久不变（新型的土地承包关系）；转入土地农民或组织则用其获得的实物土地承包经营控制权,体现他与集体之间的实物承包关系长久不变，这样就彻底消除了转出和转入土地双方的后顾之忧。有利于加快农村土地市场流转集中和人口同步城镇化进程，因为不管短期打工，还是长期打工的农民都可依靠“土地社会保障金和土地规模化公积金”放心地出售土地，进而加速土地流转集中。打算永久进城的农民则可将“土地社会保障金和土地规模化公积金”转移至城镇相应的社会保障金和相应的失业保险金中去，带着财产转移，有利于加快人口城镇化进程。愿意重回农村的农民工则可提取公积金买地返回农村，体现了来去自由。关于新的集体成员资格将是动态开放的，原集体成员出生自然获得、继承获得和购买获得并存。

 

　　李录堂教授介绍，该试验根据国家现行法律法规对农地的三项要求（土地集体公有制性质不变；土地承包关系不变；土地用途不变）和农民对农地的三项要求（农民对土地在国家和集体层面的货币化社会保障要求；农民利用土地实现生存就业和发展就业的要求；农民利用土地作为商品实现其财产收入的要求），提出了建立农地产权比例化市场流转机制的创新思路。这一思路遵照“以公有制为主体，多种所有制经济成分并存”的《宪法》原则，

 

　　依据这一《宪法》精神可同理提出“土地以集体公有为主，非集体(农民)所有为辅”的集体土地所有制新形式，从经营的角度看，“土地以集体公有为主”用集体土地统一经营权来表达，“非集体所有为辅”用农民土地承包经营权来表达，从产权数量上看,让前者集体占集体土地产权的51%，让后者农民占集体土地产权的49%(简称51：49式土地集体所有制)。由此可见，试验设计所提出的集体土地所有制新形式与当前农村双层经营体制是完全一致的。

 

　　当然，该比例划分不是绝对的，也可借鉴“金股”制度等灵活性处理。我们主张集体所占农地产权及收益总额的51%主要用于农民土地社会保障金和农地规模化公积金，以解决农地市场流转过程中失地失业农民的生存和就业保障问题，其余49%的收益归农民个人所有，进而形成既能保证农地集体所有制主导地位，又具有双重保障和稳定性的农地产权市场流转机制，最终科学解决人多地少条件下农地产权市场化所产生的社会震荡问题，及农地产权自由进入和退出问题，探索了一种集体土地市场化和规模化的新途径。该试验还将对农地产权比例市场流转所需的配套措施，如农民利用土地实现社会保障和就业保障、农地金融支持等方面进行系统性的综合探讨。

 

　　以公有制为主体，建立双保障型土地市场

 

　　为检验“以公有制为主体的双重保障型农地市场流转机制”，李录堂教授在陕西省蓝田县董岭村建立起试验基地。该改革试验示范项目将农地产权（所有权、农地承包经营使用权等）在集体和农民之间按集体占51%，农民占49%的比例混合分配后再市场化流转，解决“转出土地农民不敢转出土地”和“转入土地农民或经济组织无钱转入土地”问题，探索集体土地永久市场化、规模化的新路径。

 

　　李录堂向《西部大开发》介绍，董家岭村示范项目探索建立“以土地集体公有为主，非集体（农民）土地所有为辅”的土地集体公有制，通过土地承包经营控制权比例化市场流转试验，组建土地股份合作社、家庭农场和专业大户等经营主体，实行规模化集约化经营，进而科学地解决人多地少条件下土地产权市场化可能产生的社会不稳定因素以及农民农地产权自由进入和退出问题，让农民“退出土地”有保障，“进入土地”有支持，彻底消除农民流转土地的后顾之忧，形成“以公有制为主体具有双重保障的农地市场流转机制”。这一农村土地改革的新思路是遵照“以公有制为主体，多种所有制经济成分并存”的《宪法》原则，借鉴国有企业划分国有股、企业股和企业全员持股的经验及城镇住房公积金改革的做法，将农地产权（农地承包经营使用权等）在集体和农民之间按集体占51%，农民占49%的比例混合分配后再市场化流转。其中集体所占农地产权及收益总额的51%主要用于农民土地社会保障金和农地规模化公积金，以解决农地市场流转过程中失地失业农民的生存和就业保障问题，其余49%的收益归农民个人所有，进而形成既能保证农地集体所有制主导地位，又具有双重保障和稳定性的农地产权市场流转机制。

 

　　那么实施“51∶49”土地流转模式的董岭村项目取得了怎样的成果呢？据该村书记李田利介绍：通过农地产权比例化市场流转改革，土地可以量化为货币，给村民提供双重保障，当然货币也可自由购买土地，让农民实现生存和就业。现有的土地流转方式制约了农业集约化发展和农民收入的增长，启动产权比例化市场流转试点后，可以很好解决村里土地规模化经营问题，把村民从土地中解放出来，加快村里产业发展，增加农民收入，他们村力争用一到两年的努力，流转土地2000亩，为农地产权比例化市场流转改革探索可以推广的经验。村民与村委会签订流转协议，村委会在委托第三方或自己成立公司经营，通过发展现代农业保障村民收益，村民可以享受土地收益保底和产业发展年终分红，同时在村委会下设集体资产管理委员会，监督集体资产保值增值。在试验中李田利也体会农村宅基地、林地和草地也可依此方法实现市场化。

 

　　李录堂教授介绍：“通过集体土地产权比例化市场自由买卖，逐步通过土地市场形成以家庭农场、专业大户、农民专业合作社和龙头企业为载体的适度农业规模经营主体。”该试验将在董家岭村形成新的集体成员资格条件和新型土地家庭承包关系，建立土地社会保障金、土地规模化公积金，实行土地规模化公积金抵押贷款，找到了一种农村土地与金融结合的有效路径，最终推动农村经济发展和农民收入增加。

 

　　李录堂教授还说：建立农村土地产权比例化市场流转机制，有利于新的乡村治理机制形成。现在农村几乎所有生产要素都市场化了，唯有土地例外。其结果造成：一方面农地等资源的优化配置无法通过市场手段来实现，而不得不依赖户籍制度、人口数量、血缘关系、30年不变政策和农村行政权力等非市场力量来流转配置农用土地，这完全不符合党的十八届三中全会提出的发挥“市场决定性作用”的理论主张；另一方面，现行农地制度至今没有找到如何建立科学合理的农地承包经营使用权自由进入和退出的途径与方法，导致农民一次性流出土地容易，再次流入土地难。作为农民，他只能强制被动地选择一个其出生地的农村集体经济组织，不利于农村集体经济组织管理水平的提高。如果建立“土地以集体公有为主，非集体（农民）土地所有为辅”的土地集体所有制新形式，实行农地产权比例化市场流转，农民能够自由地选择进入和退出集体农地承包经营控制权，那么，他就可以通过自由选择进入乡村治理水平高的农村集体经济组织和退出乡村治理水平低的农村集体经济组织的农地承包经营控制权，进而对乡村治理不善和水平低的农村集体经济组织形成激励压力和优胜劣汰机制。（关于本试验设计的图解请见下图）